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全球化背景下我国政府体制改革的路径分析
摘 要:全球化的迅速发展对我国政府管理提出了严峻挑战。我们必须顺应全球化的历史潮流,在立足我国国情的基础上,确立政府管理的全球视野,积极学习和借鉴其他国家政府改革的成功经验,加快政府管理体制改革的步伐,不断提升政府管理绩效,促进政府自身的发展与完善。
关键词:全球化;政府体制;新公共管理 “全球化与政府管理”是当前形势下各国都需要认真思考和对待的主题。随着加入世界贸易组织,中国越来越深入地参与全球化进程,这就意味着中国政府必须别无选择地在国际舞台上与世界其他国家展开激烈的竞争以及进行必要的合作。为应对这一严峻挑战,在新的历史条件下,中国政府必须通过体制改革促进国家管理迈向现代化、科学化和法制化,使本国的管理与世界接轨。 一、全球化背景下的政府管理新变革 在20世纪70年代以后,西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化,并表现出了以下特征:技术革新迅速,新技术和新发明层出不穷,技术对经济和社会的影响显著增加,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会,经济全球化趋势越来越强。[1]时代的变迁对政府提出了新的要求,政府必须更加灵活和高效,具有较强的适应能力和创新能力,更多地使公众参与管理。曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久的传统公共行政已经无法回答和解决他们所面对的日益严重的问题和困难,时代变迁呼唤着政府管理的新变革。在改革的过程中,尽管每个国家选择的路径和采取的措施有所不同,但都具有一个相同或相似的基本取向,即采用经济学的理论、方法及技术,以引入市场竞争,提高公共服务的水平和质量为特征的“新公共管理”纲领。[2]新公共管理理论主要包括以下几个方面的内容。 一是注重政府的决策职能与管理职能的分离,主张政府的职能应是“掌舵”而不是“划桨”,即政府在公共管理中应该只是制定政策,而不是执行政策。二是注重将私营部门的管理方式、管理经验引入到公共部门的管理活动中来,如通过合同出租制即招标形式把政府所从事的服务和业务推向市场,打破政府垄断;采用全面的目标管理和质量管理,重视工作结果和产出,对公共组织和雇员进行绩效评估等。三是营造“顾客导向”的行政文化,主张政府的服务应以顾客或市场为导向,尽力满足民众的合理需求。四是广泛采用授权或分权的方式进行管理。五是主张放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。 由此可见,此次改革不仅是西方国家在政府管理内容、管理形态和管理手段上的小幅度变化,而是从整个社会层面对政府职能和角色的重新定位,以及政府与公民社会之间关系的根本性变革,[3]这无疑为当前我国的政府改革在改革思路和路径选择上提供了有益的思考和借鉴。 二、我国公共行政体制的现状及存在的问题 改革开放以来,我国政府进行了多次行政管理体制改革,但仍然存在一些不尽人意的地方。 1.在政府职能和行政组织内部的相互关系上。政府与市场、政府与社会之间关系在制度上还没有完全明确和建立,政府行政组织内部在机构设置、层级划分、分工合作、沟通方式、职能范围等方面还存在着诸多部门之间协调不足、机构重叠的问题。 2.在行政立法上。存在着片面追求法律工具性价值的倾向,仅把法律法规看成是政府管理的工具,而忽视了法律是人民群众的利益和意志的体现。在行政执法中,有法不依、执法不严、违法不究、执法不公的现象相当普遍。 3.在人事行政上。以客观、公正、公平和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成。公务员的公共服务意识不强,长官意识严重,唯上不唯下,缺乏进取和创新精神。 4.在行政监督上。机制乏力、渠道不畅导致了监督职能的弱化,导致了对主要领导干部失去监督,也导致了一些地方和部门对中央的政策阳奉阴违,搞“上有政策,下有对策”,削弱了中央的权威,降低了国家政策的统一性和有效性。 5.在财政预算上。财政预算制度不合理,导致了政府部门在管理过程中只重投入不计产出,官僚主义作风直接导致了政府资源的巨大浪费。 在这些问题中,有的已成为政府公共行政改革中的顽疾,严重阻碍着行政改革的推进;而且有些问题是体制固有的,在旧体制框架下很难从源头上予以根除。要解决这些问题,新公共管理理论可以为我们提供值得借鉴的对策性措施。 三、应对全球化我国政府管理改革的对策思考 1.转变管理理念,确立“执政为民”的服务行政理念。民主是现代政治社会的基石,政府的一切公共行政行为,都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求,都必须对公民承担责任。从根本上讲,人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应是判断公共管理是否成功、是否有效的唯一标准。借鉴其他国家在处理政府与社会关系方面的成功经验,要对政府与社会的关系进行重新定位,寻找出政府与市场、政府与社会的合理界限,确立“执政为民”的服务行政理念,实现政府服务以社会公众为导向,并不断增强对社会公众需求的回应力。在社会主义市场经济条件下,政府更应该从人民群众的利益和需求出发,树立公仆意识和服务意识。这不仅是现代社会民主政治发展的客观要求,更是由我国的社会主义性质和党的“全心全意为人民服务”根本宗旨决定的。 2.转变管理职能,实现由全能型、管制型政府向服务型、治理型政府转变。在市场经济条件下,政府作为行政主体,必须树立起“适度管理”的意识。政府对社会的管理,只能遵循社会发展的内在规律,进行必要的引导和调控;只能去管那些政府必须管并且能够管好的事务,推行指导性行政。为了适应社会主义市场经济发展的要求,根据我国建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的总目标,必须将政府职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务方面上来。为了实现这一转变,政府职能要从生产经营、市场竞争和社会可以自主管理的领域有序“退出”,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时,在个人或企业无力或不能有效提供的公共产品领域,尤其是核心公共产品领域,例如教育领域的义务教育、科学领域的基础科学、社会领域的社会救济等,政府要充分发挥其应有的作用,真正起到弥补市场失灵的作用。 3.转变管理方式,摒弃传统落后的管理方式,实行新的管理方式。一是一改过去政府不讲成本,决策缺乏民主化和科学化,浪费严重的现象,通过建立公共服务取向的政府业绩考核系统,实现由过去的强调投入和预算转为关注产出。二是放宽规制,实现从官僚化的程序型管理向刺激主动型管理的转变,充分调动一般工作人员的积极性、主动性和创新性。三是适度分权,将社会服务和管理的权力下放到基层、社区和中介组织,建立健全政府负责、社会协调、公众参与的公共管理新格局。 4.在管理过程中实现由人治向现代法治的转变。长时期以来,由于我国法制建设滞后和国人法治观念淡薄,有法不依、执法不严、违法不究、执法不公的现象在一些地区和部门依然存在。特别是一些行政部门和垄断性行业,在利益的驱使下,利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化,从而产生了以寻租为典型特征的权钱交易。这不仅严重干扰了市场经济的正常运行,而且也不利于政府自身的发展与完善。因此,在继续加强立法建设的同时,推进依法行政,切实保障各项公共事务都能依法进行,营造出依法治国的高度权威,就成为新时期深化我国公共行政管理改革、进行新公共管理改革的关键。 参考文献: [1] 诺曼·弗林.公共部门管理[Ｍ].北京:中国青年出版社,2004. [2] 李 鹏.新公共管理及应用[Ｍ].北京:社会科学文献出版社,2004. [3] 孙柏瑛.当代政府治理变革中的制度设计与选择[Ｊ].中国行政管理,2002(4). 作者:董怀军 来源:边疆经济与文化 2006年第11期 评论
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