- 数据加载中...
|
正文
|
||||
关于工商行政处罚自由裁量权的研究
关于工商行政处罚自由裁量权的研究
罗金良 【提要】：工商行政处罚自由裁量权是一把“双刃剑”，既要发挥它的积极作用，又要适度控制，防止滥用自由裁量权。作为肩负市场监管和行政执法职责的工商行政管理部门,法律法规赋予了大量的行政处罚自由裁量权,面对经济现象复杂化、市场主体多元化等实际情况,切实要防止自由裁量权被滥用，严格规范工商行政管理机关行政处罚自由裁量权的行使，保障准确执法、合理行政，提高执法人员综合素质，保护公民、法人和其他组织的合法权益，增强政府公信力，营造更加优质的法治环境、政务环境、服务环境和舆论环境。为了让工商行政处罚自由裁量权成为促进社会经济良好发展和保持社会和谐稳定的利器，本文特对工商行政处罚自由裁量权进行研究并提出可行性建议。
【关键词】：工商行政处罚 自由裁量权 滥用 依法行政 提高执法主体素质 程序立法 加强案件指导 内部监督 外部监督
2012年7月至12月，笔者到梅州市工商行政管理工作局进行法律实践，重点对工商行政处罚自由裁量权进行了调查研究，在对市工商局去年执法办案的100多宗案件调查中，发现市工商部门执法严格，办案公平，上诉案件、上访案件非常之少，这关键是工商行政执法人员正确有效地行使了行政处罚自由裁量权，增强了执法工作的责任意识、大局意识、服务意识、廉政意识。但笔者从中调查到，由于个别工商行政执法人员对行政处罚自由裁量权认识不够，把捏尺度不准，仍有个别案件处罚不当，造成不良影响。 笔者认为，工商行政处罚自由裁量权是一把“双刃剑”，既要发挥它的积极作用，又要适度控制，防止滥用自由裁量权。作为肩负市场监管和行政执法职责的工商行政管理部门,法律法规赋予了大量的行政处罚自由裁量权,面对经济现象复杂化、市场主体多元化等实际情况,如何防止自由裁量权被滥用、如何控制行政自由裁量权的行使已成为工商行政管理部门在加强法制建设、规范行政执法行为中亟待研究和解决的重要课题。为严格规范工商行政管理机关行政处罚自由裁量权的行使，保障准确执法、合理行政，提高执法人员综合素质，保护公民、法人和其他组织的合法权益，增强政府公信力，营造更加优质的法治环境、政务环境、服务环境和舆论环境，切实体现“法为上、理为先、和为贵”的执法理念，保持社会经济良好发展势头和社会和谐稳定提供良好的法制保障，笔者特对工商行政处罚自由裁量权进行研究并提出可行性建议。 一、 工商行政管理机关行使自由裁量权的主要特点 行政自由裁量权是指在行政管理活动中作为行政执法主体的行政机关所拥有的,在法律法规规定的范围和幅度内,基于法律规定的目的、宗旨和公正合理的原则,根据具体情况和自己的意志,自主寻求判断事实与法律的最佳结合点,自行选择采取最为合适的行为方式及其内容,自由做出或不做出行政决定的权力。它是行政权力的一项重要内容,也是行政机关在行政执法中最广泛、最经常运用的一种权力。行政机关行使自由裁量权的范围是很广泛的,几乎渗透到行政执法的全过程。在法律条款中所使用的“适宜”“可能”“合理”“必要”“符合公共利益”的术语都可以成为授予行政裁量权的规定。工商行政管理机关行使自由裁量权的主要特点有两个： （一）行政处罚种类的自主性。工商行政管理部门可以就某一违法行为自行判断并认定其适用的处罚种类。如《产品质量法》第五十三条规定:伪造产品产地的,伪造或者冒用他人厂名、厂址的,伪造或者冒用认证标志等质量标志的,责令改正,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。就此违法行为而言,工商行政管理部门有没收产品、没收违法所得、一定幅度的罚款、直至吊销营业执照等多种处罚种类选择的可能。 二、工商行政自由裁量权存在的必要性 在工商行政管理的执法活动中,公共事务纷繁复杂,具体情况千变万化,单靠法律予以明确规定是不现实的。更何况新的事务层出不穷,新的问题不断出现,法律是无法做到面面俱到的,它仅能做的是预测可能会出现的一些问题,并针对这一系列的情况做出原则性和方向性的规定。因此,行政自由裁量权的存在是社会发展的需要,更是公共利益的需要。它是行政主体提高行政效率之必需的权力,它能使行政执法者审时度势地处理问题。 二是效率行政的需要。赋予工商行政机关以自由裁量的权力，能使其审时度势在迅速、及时处理问题，节约行政成本，体现效率行政原则。自由裁量权是有效实施行政行为的催化剂，可以说，没有自由裁量，就没有行政，自由裁量权的正确运用正是行政权的生命力的所在。 三是社会发展的需要。随着时间的推移,社会的变化与发展是不可避免的,那么新事物的出现也是必然的。对工商行政管理机关来说,承担着在本管理范围内发现新问题、解决新问题的责任。而行政自由裁量权的赋予,则使他们的执法活动能够顺应社会的这种发展,与时俱进。 三、当前工商行政管理行政处罚自由裁量权的主要分类 （一）在行政处罚幅度内的自由裁量权：行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《消费者权益保护法》第十条规定“经营者有下列情况之一，法律法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情况单处或者并处警告，没收违法所得，处以违法所得一倍至五倍以下的罚款。”执法机关根据这条规定可以在警告，没收违法所得，罚款这三种处罚中选择一种，也可以考虑并处，同时还可以在罚款内选择数额。 （二）选择作为方式的自由裁量权：行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。例如，《合伙企业法》第六十七条规定的“违反本法规定，未依法领取营业执照，而以合伙企业名义从事经营活动的，责令停止经营活动，可以处于五万元以下的罚款。”这表明，工商行政管理机关在这一具体行政行为的方式选择上有余地，可以罚款，也可不予罚款，包含可为或不可为两个方面。 （三）作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地，如《企业年度检验办法》第二十六条规定：“外商投资企业未按照章程或合同规定的期限缴纳出资的，由登记主管机关限期缴清出资，逾期不缴清的，依法吊销营业执照”这里所指的“限期”并没有明确，具有很大的弹性限度，这说明登记机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。 （四）对事实性质认定的自由裁量权：行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力，如《企业名称登记管理规定》第四十二条规定：“企业名称经核准登记注册后，无特殊原因在一年内不得申请变更”。上述所指的“无特殊原因”“无正当理由”缺乏具体、客观、明确的衡量标准，工商行政管理机关对其事实性质的认定具有很大的自由裁量权。 （五）对情节轻重认定的自由裁量权：行政机关对情节轻重的认定上也存在有自由裁量权。如《反不正当竞争法》第二十五条规定：“违反本法第十条规定侵犯商业秘密的，监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处于一万元以上二十万以下的罚款。”诸如“根据情节”、“情节较轻的”、“情节较重的”“视情节轻重”这样规定认定情节的在词在工商行政管理法律、法规中普遍存在，对此又没有规定认定情节轻重的法定标准。这样，工商行政管理机关对情节轻重的认定就有了较大的自由裁量权。 （六）决定是否执行的自由裁量权：对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《广告法》第四十八条规定：“当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。”这里所指的“可以”体现出可以自由裁量，对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。 面对宽泛的自由裁量权，工商部门相当清醒，深知滥用自由裁量权对工商机关依法行政是极大的威胁。各级工商行政管理都能自尊自律，长抓不懈，采取一系列行之有效的措施，防止自由裁量权的滥用。如梅州市工商局制订的《梅州市工商行政管理系统行政处罚自由裁量权监督规定》中就强调，行使行政处罚自由裁量权应当符合法律目的，遵循公平、公正原则，不偏私、不岐视；遵循符合“上位法”优先适用和市场预警规定的原则，不滥施处罚，从而保证了行政处罚案件的质量。同时，工商部门的执法实践表明，授予工商行政处罚的自由裁量权，有利于体现过罚相当，有利于实现立法目的，维护市场经济秩序，促进经济发展。 四、当前工商行政处罚自由裁量权滥用的主要表现及原因 在工商行政执法中，自由裁量权贯穿于执法过程中，它有效增强了执法办案的灵活性,但是也确实存在很多问题。 （一）当前工商行政处罚自由裁量权滥用的主要表现。 孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力”。工商行政处罚的自由裁量权也存在滥用的可能。就目前工商行政处罚滥用自由裁量权的情况来看，主要表现有： 1、管辖上的争与推。在谁是主管部门的问题上，利用法规竞合形成的自由裁量窨争管辖；在系统内部管辖上，案件简单或案件标的大、罚款额度高的案件主动管，案件疑难复杂或标的小的案件不愿管，以致出现该移送的不移送，该并案的不并案的不正常情况。 2、程序上的滥用。表现在强制措施不当，扣押乱、检查乱、办案期限拖拉，应该早查处的不及时。 3、处罚上的不当。有的处罚结果社会效果不好，没有能够体现《行政处罚法》第四条要求的实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的要求。如某些案子，情节严重已接近构成犯罪、移送司法机关处罚的界限了，但一些工商干部在处罚时仍按低档处罚，与危害程度不相当，对违法起不到惩戒的作用。有的处罚不平等，对相近相似的违法行为，不同的工商办案机关作出的处罚结果差别很大，如去年6月份，一通讯公司同时在我市区擅自设立两个子公司，依法应处以非法所得3倍以下的罚款，其中一个公司非法所得4000元。我市工商局给予10000元的罚款，另一个公司非法所得3000元，工商部门给予1000元的罚款。该公司认为，前者的处罚不公，遂提起行政复议。所有这些都表明对工商处罚自由裁量权的规范，是非常必要和迫切的。 （二）工商部门滥用行政处罚自由裁量权主要是由内外原因共同作用所造成的。 1、工商执法者自身的局限性。工商执法队伍中有的执法人员思想业务素质不高，办人情案；也有的是认识和业务水平上的问题，把握不平衡。 2、规则上的不完善。如前所论及，有的处罚标准规定得太过宽泛、有的处罚标准交叉或模糊，使得同一执法机关或不同的执法机关就相同情形的案件作出不同的处理。也有的属于规定上的疏漏，给管辖或程序上的滥用以可趁之机。 3、社会的影响。与所有的行政机关一样，工商行政管理部门也是在一定的社会性环境下执法的，在把握执法尺度上，或多或少都会受地方经济状况和各种形形式式的关系网等因素影响，这些影响都可能（甚至有些是必然）会导致行政处罚自由裁量权的滥用。去年4月9日，我市某县一食品加工经营户张某为扩大销售其产品，在公共场所公开展销仿冒他人注册商标产品，被当地工商所现场查获，现场查实货值达一万元。该工商所根据《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》的有关规定，对当事人张某的违法行为作出罚款8000元的行政处罚告知（处罚幅度为500元—10000元），张某为减轻处罚，到处托熟人向工商所领导说情，甚至出动了市一级的有关领导，工商所领导基于各方面的压力，人情难却，最终作出了对当事人500元罚款的处罚。笔者认为，该工商所在处罚过程中，没有做到依法行政，存在有滥用自由裁量权现象。 五、依法规范行政处罚自由裁量权，促进社会主义市场经济有序发展 工商行政管理部门在具体执法实践中,应做到依法行政,克服随意性。在行使行政自由裁量权时,执法者与相对人应建立在地位平等的基础上。而现实往往是执行者单方面行使权力,相对人很难做出辩解与评价,因此执法者在执法过程中应摆正观念,相对人也应提高维权意识。结合工商部门执法实施情况，笔者认为，应重视如下八个方面的工作： （一）健全、完善现行的法律法规。对现行的一些工商行政管理法律法规条款过于抽象、模糊、难以实际操作的,应予以修改及完善。除了对其本身进行修改外,可以制定和不断完善配套的规章制度或者地方性法规,并通过行政介绍和司法解释细化,加强自由裁量权的规范性。还可以总结和积累执法经验,制作此方面的执法数据库,形成判例文本,为以后类似决策的做出提供案例依据。在这里要特别强调的是对于行政处罚中行政自由裁量权的使用,作为行政执法的重要内容,只有对行政处罚自由裁量权加以规范、细化,才能有效防止重责轻罚、轻责重罚、同案不同罚等现象,从制度上纠正权力寻租、不公平公正等行为。 （二）提高执法主体素质。工商干部是执法主体，是自由裁量权的被赋予者，在工商行政处罚中处于能动的地位，提高工商干部的素质是防止自由裁量权滥用的关键。在具体工作中应突出三个方面：一要端正指导思想，确立三个理念。一是开放的理念。要求公开一切可以公开的事务及办理过程，具体来说，就是将处罚依据的法律、政策、权限公开，将个案处罚的事实、理由、结果公开，将先行处罚的案例公开，将可能存在的非正式程序公开。要求平行地对待行政行为相人，不因身份、背景、利益的影响，滥用自由裁量权。二是公正的理念。处罚公正是工商处罚应追求的价值目标，首先是遵循既定程序，做到程序公正；其次是遵循先例原则，对同一性质、情节相近的工商行政处罚标准掌握要相对平衡，在同一个城市同一个地区也应保持这种平衡。三是发展的理念。工商行政处罚大都是涉及市场经济活动的行为，它的处罚结果，对市场经济者来说是一种导向，他们通过处罚案例，看政府提倡什么、反对什么。因此，裁量行为要符合法律授权的目的，要把握立法精神，符合立法原意、避免因执法而为本单位为个人谋取不正当的利益。二要提高执法水平。一个工商执法干部，应当具备必要的法律知识，辩证思维的能力、调查取证的能力和分析研究的能力等等。三要提高执法者的道德素养。要有严格依法办事的素养，具有公正执法、刚正不阿的品德。要有强烈的责任心，以对人民负责、对法律负责、对事实负责的信念，办好每个处罚案件。 （三）完善程序立法。要完善程序立法，促进行政行为程序化。行政程序是“行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，指行政行为所遵循的方式、顺序及时限的总和”。我国上前还没有一部统一的行政程序法，现有的法律法规都缺乏详细的程序性规定，工商行政管理机关在执法时只能根据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》去操作，这就留下了程序上的漏洞，存在滥用自由裁量权、任意裁量的可能。因此，当务之急是立法机关尽快制定行政程序法，从源头上遏制，使自由裁量权的行使有章可循，《行政处罚法》的出台被视关注程序的良好开端，但只是开始，一位著名的行政法学家这样强调程序法的重要性：“大约三十年前，行政法分为权力和补救两个方面，现在的焦点是行政程序自身是行政机关在行使它们的权力时必须遵从的程序。行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是由行使机关制定的法。” （四）加强案件指导，重视规则细化。为防止自由裁量权的滥用，提高处罚的公正性和效能，应加强案件指导活动。一是实施执法实务指导制度。如广东省工商局组织编写了《工商行政执法实务指导资料》三辑，涉及42个执法实务项目。它一方面可以总结推广一个地方执法中的成功经验，另一方面可以集中全系统的智慧来研讨执法中的具体问题。二是编辑指导案例。执法实践中个案具有具体性、复杂性和可借鉴性的特点，其中的典型安全很受办案同志的欢迎，对提高办案质量很有促进作用。三是制定规范性文件，将规则细化。规则细化，就是工商机关为了准确地理解和执行法律，发布在一定范围内有效的规范性文件，制定法律规则实施的具体措施。为了规范工商行政处罚自由裁量权，各级工商行政机关应充分运用规则细化这种方式。工商处罚规则的细化可以先从两方面入物。其一处罚幅度细化，对于倍数、百分比和金额幅度，根据相应的情节制定细化的标准，如侵犯他人注册商标使用权的一般在1.5倍以上罚款，侵犯他人驰名商标使用权的，一般在2.5倍以上罚款等。而万元以上的大跨度的处罚幅度首先应细化。其二将“情节”明确化，对于“情节严重的吊销营业执照”中的“情节”，应分类作出具体的界定。 （五）加强内部监督。行政系统内部对自由裁量权的监督，较之司法审查成本更低，较之社会监督效果更好，应当着力研究和探索。当前工商行政处罚的内部监督重点是：1、同级处罚机关内部的监督。要完善案件核审制和领导审批制，一个工商局要统一到一个核审机构，负责核审工作。2、系统内部的层级监督，应加强力度。层级监督的主要手段是案件质量检查、督办和行政复议案件的审理。3、完善执法责任制。要探索主办案件责任人制度，增强承办人的责任心。要进一步明确执法岗位考核责任制，要严格执行错案责任追究制，对执法上一般过错行为要推行“诫勉离岗制” （六）接受外部监督。行政诉讼是司法机关对工商行政处罚司法救济的正常渠道，是对工商行政执法的司法审查，我们要认真应对，人大、政协和社会各界的监督，是防止行政自由裁量权滥用的保证，对各方面的意见，我们都应虚心接受，认真对待。 （七）完善电子网络平台,有效运用网络工具。随着电子时代的到来,网络给我们的生活带来的影响是巨大的,对政府工作也不例外,它是政府与公众之间强大的沟通渠道。电子政务的建立,使得公众可以在第一时间获取政府决策的相关信息,而且还可以利用网络工具与政府进行对话与交流。因此,工商行政机关要通过建立电子平台,利用这些网络工具予以监督。政府要把相关执法决定在网上公布,接受网民的监督,可以有效遏制执法人员在执法过程中裁量权的滥用,同时可以广纳民意,不断完善行政自由裁量权。 （八）完善责任追究制度。离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失去了判断合法、合理的意义。通过对行政主体和行政人员双方的责任追究，并形成既定的成文规则，促进其更好用好权力。它的形式可以是首长负责制、公务员的执法责任制等。 六、结语 依法行政和自由裁量，这是一对矛盾。就其本质而言，两者是相辅相成，即对立又统一，缺一不可。现实就是矛盾的组合，法律也不例外。矛盾的运动，推动事物的前进，这也是辩证唯物主义矛盾论在工商行政执法中的体现。作为肩负市场监管和行政执法职责的工商行政管理机关，法律法规规章赋予了大量行政处罚自由裁量权，将行政处罚的自由裁量权不以控制而完全赋予办案人员，必然将导致自由裁量权的滥用，因此只有通过制度来对自由裁量进行控制，有利于保障市场主体合法权益，防止权力滥用，规范执法行为，有利于提高基层工商行政管理效能，促进社会主义市场经济的又好又快健康发展。 评论
|
||||